点题立法，即组织或个人仅以向立法机关提出立法题目的方式，要求或建议立法机关进行立法的活动。立法的启动源自提议。在人大的立法实践中，以点题立法这种形式启动立法工作的情况十分常见。本文力图对点题立法进行一些初步研究，并结合杭州市立法实践作一简单的思考。
一、对点题立法的认识
顾名思义，点题立法，重在“点题”，尚不苛及内容。而且“点题”的阶段实际上要先于《立法法》中所确认的“立法程序”。即在“立法准备阶段的立法规划、立法计划中的立法项目形成之前。可以说，点题立法是立法项目得以产生的重要动因。根据《立法法》以及地方的立法条例，能够进入正式立法程序的前提是编制立法规划和年度立法计划，在这个编制过程中，需要做到“认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。”这便是点题立法的重要依据与存在空间。
点题的主体大致有以下几类：一是人大代表。在人代会期间，代表有提出立法议案和立法建议的权利；闭会期间，人大代表仍可以向人大常委会提出立法建议。如果人大代表只提出立法主题，不附草案，就只能被归类于立法建议，这些建议构成点题立法的内容。二是公民和社会组织。公民和社会组织主动向立法机关提出立法项目的情况较少，主要是立法机关公开征集立法项目时，公民和社会组织根据自己对生活的认知，提出立法建议。如果这些建议只有题目，也称点题立法。三是领导。主要指党委、人大常委会、政府或政协的领导，特别是主要领导，会向立法机关提出立法建议和要求。领导通常只提出立法的题目，因此可算是点题立法的大户。四是党委的决议决定。党委的决议、决定或报告有时会涉及到某些法规题目，要求立法机关进行立法。
点题立法在立法实践中具有重要意义：其一，可以激发代表参与立法的积极性。许多代表来自基层，虽有通过立法解决身边问题的强烈愿望，但往往不懂法律，不掌握立法技术，不擅长起草立法草案，但在发现问题、提出问题上颇具优势。在立法项目的征集阶段，如果只重视那些附有议事原案的立法议案而忽视点题的立法建议，就会削弱许多代表参与立法的积极性，因为这些问题如能引起立法机关的重视，这些代表就会看到立法解决问题的重要性和有效性，就会发挥人大代表的主体作用，积极参与到立法工作中来。其二，可以充分发扬民主，发现有立法必要的热点难点问题。公开征集立法建议项目是近年来一些地方人大常委会扩大公民有序参与立法渠道，切实发扬立法民主的重要举措。如每年10月，淮南市人大常委会都要在当地主要媒体上刊登相关立法建议项目的征集公告，请市民出主意、提建议。2008年淮南市刚开始推出这项举措时，工作人员只是抱着试试看的态度，没想到征集公告一出，市民十分踊跃，两三天时间，就征集到上千条意见，绝大多数建议集中在要求立法解决孩子入园难、入学难问题。为此，市人大常委会及时调整原有立法规划，提前启动了淮南市中小学幼儿园规划建设立法程序，制定了《淮南市中小学校幼儿园规划建设条例》，并将“住宅房屋开发建设应当按照中小学校幼儿园布局规划，配套建设中小学校、幼儿园，并与建设项目统一规划、同步建设、同步验收”等市民建议写进法规，取得很好的效果。首试成功，淮南市人大常委会立法建议项目的公开征集工作一发而不可收，此后，源于百姓建议的《淮南市中小学校不动产保护和管理条例》《淮南市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》《淮南市学前教育管理条例》等一系列教育领域地方性法规，逐渐制定出台。其三，可以高效地推进一些确实需要立法引导的社会治理立法。点题立法的一个重要意义便在于可辅助高效筛选。在不需要立即进入草案酝酿的立法项目征集期，在人大常委会深度统筹协调工作开展前，通过点题立法，无需支付太多的立法成本，甚至可以获得高效确定主题而产生的效益。不同组织或个人分别代表了不同的视野和立场，在这方面，领导点题立法也更有其自身优势。在现代化和国际化的形势下，信息短缺和信息不对称毫无疑问会阻碍理性决策的产生。我国信息公开制度虽已取得长足进步，但民间力量与国家机关在对信息的全面掌握能力上仍存在着质的区别，而在国家机关中，行政首长负责制和集体决策制度使领导自然成为资源和信息的最核心集合点。接触的事务多，遇到的问题和矛盾也多，往往会对解决问题有强烈的要求，对解决问题的方式有高屋建瓴的把握，在行政决策上的能力也在一定程度上利于对事涉全地域全领域立法问题的把控。虽然完整的解决方案未必即刻就有，但领导把握问题和形势的精准性，使其在对立法必要性的阐述上比其他来源更有说服力，立出的法或具有更好的社会效果。
在实践中，点题立法也显示出其局限性的一面：一是民主性还十分有限。在法律意识还不够强的社会环境里，普通公民通过立法来解决经济社会问题的意识和能力显然不足，突出表现在各地立法机关向社会公开征集立法项目时，往往应者寥寥，像淮南市这种情况并不多见。公开征集立法项目也往往被诟病为走过场。事实上，近年来人大征集意见的诚意不断提升，但从公民应和度来讲，并不理想。二是命中率不高。通过观察研究，一般代表和公民点的题，或过于微观片面，或已解决只因为信息不对称而不知全然，或从立法技术上讲不宜以立法形式出现等等，甚至有的代表未经深思熟虑和调查，为了有建议可提而随意提交立法建议的点题情况也不少见。鉴于整体的点题质量有限，加上点题立法解决问题的方案不明确，在客观上削弱了立法机关的重视度，目前代表和公民点的题最终进入立法程序的比例普遍较低。三是立法项目征集程序受到影响。这在领导点题的情形下表现较为突出。领导点题往往不受征集立法项目时间阶段的影响，常常能够直接进入立法程序。而一旦所点的立法项目经评估并不具有立法必要性或难以按领导的预定理念及指示落实，立法机关对于该项立法则会处于不立不行、立了也不行的两难境地。
二、杭州市点题立法的实务分析
杭州市的代表点题立法以及公民、社会组织的点题立法很少，这与市人大常委会要求代表提出议案要附议事原案有关，也与列入建议的立法点题基本没有进入立法程序先例有关。杭州市人大常委会也多次向社会公开征集立法项目，但公民参与的热情不高，甚至点题的情况也很少。但是杭州市在领导和决议决定点题立法方面却有一些案例。
案例1：2001年，市委主要领导十分重视对良渚遗址的保护，先后两次在相关会议上要求市人大常委会制定条例，加强对良渚遗址的保护。市人大常委会组织力量，当年即制定出《杭州市良渚遗址保护管理条例》。
案例2：2006年，市委主要领导多次口头要求市人大常委会就保护杭州国家湿地公园进行立法，还亲自主持了一次专题论证会，由于市人大常委会党组书记、常务副主任坚持认为湿地公园建设未完成，立法恐难遵守，并建议公园建成后再立法，致使该项立法工作推迟。
案例3：2010年初，刚从市委主要领导岗位转任到市人大常委会的主要领导在安排当年人大工作时，要求人大常委会就学前教育、杭州西溪国家湿地公园保护、流动人口服务与管理进行立法。当年杭州市人大常委会就制定了《杭州市学前教育管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护与管理条例》《杭州市流动人口服务与管理条例》。
案例4：2011年1月，杭州市为了贯彻党的十七大提出的建设生态文明的重要战略任务，杭州市委、杭州市人民政府出台了《关于推进生态型城市建设的若干意见》，要求制定出台《杭州市生态文明建设条例》。杭州市人大常委会于2015年制定了《杭州市生态文明建设促进条例》。
案例5：2014年12月，杭州市委为了贯彻党的十八届四中全会精神，出台了《关于全面深化法治杭州建设若干意见》。该文件中，要求人大常委会修改完善《杭州市制定地方性法规的规定》，修订完善《杭州市客运出租汽车管理条例》，加快杭州（跨境）电子商务领域立法进程，加强杭州国家自主创新示范区立法，抓紧修订旅游地方性法规，制定《大江东产业集聚区管理办法》，制定实施生活垃圾分类与减量相关法规，抓紧制定推进生态文明建设的地方性法规。根据文件要求，2015年，杭州市人大常委会制定了《杭州市生活垃圾管理条例》《杭州市生态文明建设促进条例》；2016年，杭州市人民代表大会制定了《杭州市立法条例》。《杭州（跨境）电子商务促进条例》《杭州国家自主创新示范区促进条例》《大江东产业集聚区管理条例》《杭州市客运出租汽车管理条例》列入2016年市人大常委会立法计划。
案例6：2016年初，杭州市政府主要领导在和人大常委会领导进行工作对接时，建议人大常委会就城市国际化促进方面进行立法。市人大常委会将这一项目列入立法计划中的调研项目。7月，杭州市委出台了《关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》，要求人大制定《杭州市城市国际化促进条例》。市人大常委会开始调研、组织人力起草法规草稿。
通过以上案例可以看出，点题立法尤其是领导点题立法在保障立法项目进入立法程序方面，具有很大的影响力。制定出的一些法规，如《杭州市良渚遗址保护管理条例》《杭州市生活垃圾管理条例》《杭州市学前教育管理条例》《杭州市流动人口服务与管理条例》等在杭州市城乡建设与管理方面也都如愿发挥了较好的作用。但是，这种点题立法也存在一些问题。一是淡化了计划性。点题立法多是领导配合中心工作向人大提出的政治任务，如十七大提出生态文明建设，市委就要求制定生态文明建设促进条例；市委出台了《关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》，就要求人大制定《杭州市城市国际化促进条例》。这类点题立法往往政治性很强，而且具有时效性。人大的立法都是按计划进行的，突然插进一个甚至几个立法项目，人大立法的计划性就要受到一定影响。二是淡化了程序性。这类点题立法对人大来说，就是市委的指示，是政治任务，大多不需人大进行项目论证。杭州市人大虽然早已制定了立法项目论证办法，强调重点对内容的可行性、必要性、合法性进行论证，还强调发挥各个工委及专家在项目论证的作用，但在领导的指示之下，这些论证程序大多都省略了。即使进行论证，也不会进行否定性论证。三是淡化了操作性。点题立法的主体关注的多是所点之题有没有变成地方性法规，对市委主要领导要求进行立法的项目和列入市委决议决定的法规项目，市委有关部门要进行跟踪督查，保证这些项目确实被制定出来，至于法规的操作性及法规制定出来后的实施情况则较少关注。这一特点也使得一些部门在立法过程中不求其好，只求其有。法规制定出来后，基本上不再保持对其实施效果的持续关注。
三、点题立法规范化思路
立法规划、立法项目的收集意义是多重的，但最核心的，在于用有限的立法资源投入去获取立法能够带来的最大效益。每个立法周期能够实际完成的立法有限，如何作选择，成本效益的分析是必不可少的程序环节。为此，立法必要性的论证是立法程序中永远不可或缺的把关口。在此之前，项目主题收集重在广度，收集任务完成后，以必要性论证为主的选择斟酌尤其需要慎重对待。点题立法主要表现在“点题”，但其辐射能力显然不局限于“点题”，而是能否形成为人大的“定题”。公民、代表或社会组织渠道的点题立法大多停留于“点题”，人大的项目收集程序结束后，这些点题主体很难发挥“定题”影响力；而领导或决议渠道的点题立法显然不会停留于“点题”，这种影响力会强势推进甚至通过“督查考核”，取代人大的“定题”权。我们研讨点题立法，绝不只在于讨论点题对于项目收集广度保障的意义，更在于目前点题立法现象所呈现的复合效益是否符合合法性、合理性，特别是是否符合十八大报告中关于法治中党的意志转化和立法引领的精神实质。为此，点题立法的规范化是一个有意义的话题。
这种规范化首先要从统一认识，确立人大在立法工作中的主导作用开始。人大发挥主导作用，就是对立法负责，就是对立法项目有自主权。各级领导要把认识统一到所有的立法项目都必须经过人大论证方可进入立法程序上来，这一程序不是只适用某些项目而不适用另一些项目的。很显然，在从“点题”到“定题”的过程中，附有部分拟写草案的题要比孤立的主题更具象，也更有说服力；有更雄厚认知基础的领导或决议点题要比信息获知有限的公民或社会组织点题更可能有质量，也更有说服力。但就“点题”本身之于人大立法项目“征题”的程序而言，所有的渠道来源都应视为平等，这符合宪法对人大职责的设定，也符合立法法对该程序设立的原意。在此基础上，人大行使独立的统筹协调，运用立法专业判断能力，作出最佳选择。党委和人大、政府领导都要熟知这一程序、尊重这一程序，把认识统一到提高立法质量上来，要提高立法质量首先要从立项环节抓起，放松项目把关，就是放松了对立法项目科学性、民主性的要求，就是放松了对立法质量的要求。
规范化的第二个着力点是加大制度刚性。要通过建立制度，加强党对立法工作的领导。要明确，党对立法的领导主要是政治、方针、政策的领导，而不是具体项目的领导。党的主张向国家意志转化并不意味着立法主体性和专业能力的取代，并且这种转化并非只专注于立法一种载体。党委的决定、报告，党委领导人的讲话可以对具体立法项目提出明确要求，但不宜运用督办方式直接“定题”。党委领导如果对立法的具体项目有些建议，可以通过党委部门和人大部门进行沟通，并纳入人大立法计划统筹考虑。事实上，即便在党委政府这一个点题领域，领导和决议中直接“点题”并“定题”的数量也相当可观，这对于资源有限、计划有限的立法工作来说，不可谓压力不大。人大的论证制度也要明确人大有关部门在主持论证过程中一定要坚持实事求是的精神，主要对法规质量负责，而不只是对领导负责。人大常委会在确定立法计划时，要尊重人大常委会相关部门的意见，不要不经过论证就随意调整立法项目。
规范化的努力还需要建立有效的沟通协调机制。要建立党委、人大、政府三家法制部门经常有效的沟通协调机制。在征集第二年立法计划时，三家法制部门要充分听取各自主要领导的意见。在立法计划论证过程中，三家都要参加具体的论证，党委部门、政府部门都应提出意见。在立法计划实施过程中，如有项目变动，三家法制部门首先要进行商量，并经过人大部门牵头的严密论证，然后报人大常委会或主任会议批准。沟通协调中应重点加强对点题不予采纳案的说明。立法工作的尊重是双向的，既注重人大立法主体的专业判断选择权，也需尊重点题立法主体的动议权，尤其是当点题是基于一定的调查研究，附随说明时，如若不被采纳，人大应出具相应的说明。在这种反馈机制的运用上，各类点题主体同样是平等的。
