讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。探索建立人大及其常委会讨论决定重大事项清单，是贯彻党的十八届三中全会关于“健全人大讨论、决定重大事项制度”的具体举措，有利于促进重大决策的科学化、民主化、法治化，有利于促进治理体系和治理能力现代化。本文拟对建立重大事项清单作一些初步探讨。
一、建立重大事项清单的主要缘由
地方人大及其常委会讨论、决定重大事项，主要来源于宪法和地方组织法的相关规定。宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
这些年来，地方人大及其常委会围绕中心、服务大局，抓住本行政区域内具有根本性、长远性、普遍性的重大事项，认真行使讨论决定重大事项决定权，取得了较好的成效，有力促进和保障了地方经济发展、社会进步和民主法治建设。但从各地具体实践来看，重大事项决定权的行使过程中还存在着重大事项的界定不清晰，难以有效切入的问题。从法理角度讲，宪法和地方组织法只是对重大事项的概念和内容作了比较抽象、笼统的规定，对实际操作来说仅仅提供了一个方向和指导。虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育、科学等九个方面，但比较笼统，在实践中需要进一步明确和细化，便于操作。
如何科学界定重大事项的范围，是当前地方人大及其常委会行使重大事项决定权需解决的首要问题。由于管理层级不同、区域情况不同、发展阶段不同，试图对什么是重大事项的范围作出具体的规定，不但目前难以做到，今后也会有困难，这就需要地方人大及其常委会因地制宜，依法确定符合本地实际的重大事项范围。因此，当前不妨可以借鉴各地政府推行权力清单的做法，先探索建立人大及其常委会讨论、决定重大事项清单。通过列“清单”的方式，将重大事项细化、实化、具体化、条目化，从而大大增强可操作性。
二、建立重大事项清单的方法路径
如何建立一张职权法定、边界清晰的重大事项清单，让人大与“一府两院”对号入座，需要把握好以下两个方面：
（一）界定原则。彭真同志指出：“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”一般认为，确定人大及其常委会行使决定权的范围，应该遵循这样一个总的原则：凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，一般都应当由人大或人大常委会决定。除了这个总的原则，确定人大及其常委会行使决定权的范围，还应依据以下原则：一是法定性。“法定职责必须为，法无规定不可为”。人大及其常委会讨论、决定的重大事项，必须是法律法规所规定的人大职权范围以内的事项。体现“依法制权”是建立权力清单的根本理念。二是重大性。人大及其常委会讨论决定的重大事项，必须是带有根本性、全局性、长远性的具有重大意义和重大影响的事项。三是特定性。人大及其常委会讨论决定的重大事项，必须是人大除立法、监督、选举任免等职权以外的事项。四是实践性。根据我市人大工作实践和实际情况，重点把党委认可、政府关心、群众关切、人大有为的重大事项列入清单。
（二）界定方法。建立人大及其常委会讨论决定重大事项清单，主要依据的是现行法律法规和市人大常委会有关制度。这主要是考虑到人大工作的特点，避免主观随意性。界定的方法是，采取具体列举和兜底条款相结合的办法。具体列举，就是对现行所有法律法规、制度进行逐章逐条逐款逐项地查找，把有关人大及其常委会决定权的规定，都一一列举出来；兜底条款，就是对不便一一列举的重大事项作出范围性规定。具体列举时，主要来源有三个方面：一是宪法和有关法律。宪法、地方组织法、监督法、预算法、检察院组织法、土地管理法、城乡规划法、环境保护法、突发事件应对法、节约能源法等法律都有关于人大及其常委会讨论决定事项的相关内容。对上述法律的相关条款需进行逐项列举。二是浙江省和杭州市地方性法规。主要依据是浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定和杭州市人民代表大会及其常务委员会讨论决定重大事项的规定。此外，浙江省历史文化名城名镇名村保护条例、杭州西湖风景名胜区管理条例、杭州西溪国家湿地公园保护管理条例等地方性法规也涉及人大及其常委会讨论决定重大事项的内容，需把相关条款列入清单内容。三是市人大常委会制定的有关制度。比如，2013年市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法规定，市政府当年拟新建的2亿元以上的固定资产投资项目，以及调增投资概算超过估算15%的项目，必须报人大常委会批准。
三、重大事项清单的内容框架
根据宪法、法律法规及有关规定，结合本地实际，杭州市人大及其常委会讨论决定重大事项清单可分为3大类48条。
一是议而必决事项，就是应当提请人大或人大常委会审议，并由人大或人大常委会作出相应的决议或决定的事项。主要有：为保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行所采取的重大措施；根据中共杭州市委的重大决策，需要市人大或市人大常委会作出相应决议或决定的事项；推进依法治市、建设法治杭州和普法宣传教育五年规划等加强社会主义民主法制建设的重大决策和部署；市国民经济和社会发展计划、五年规划，国民经济和社会发展计划执行情况；市国民经济和社会发展计划、五年规划的调整方案；市本级总预算草案及本级总预算执行情况；市本级预算和本级预算执行情况；市本级预算调整方案；市本级决算；市人民政府对区、县（市）人民政府报送备案的预算汇总，认为同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的；西湖风景名胜区内占地面积或建筑面积超过三千平方米的重大建设项目的选址情况；西溪国家湿地公园内的建设项目占地面积或建筑面积超过三千平方米的；确定或调整本市永久性节庆日；确定或调整市树、市花、市标、市歌等；授予或撤销杭州市荣誉市民等荣誉称号；市人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请市人大常委会决定的重大问题；市人民代表大会交由市人大常委会讨论、决定的重大事项；法律、法规规定应当由人大及其常委会审议并作出决议或决定的其他重大事项等18条。
二是议而可决的事项，就是应当向人大或人大常委会报告，听取意见和建议；必要时，人大或人大常委会可以作出决议或决定的事项。主要有：贯彻实施宪法、法律、法规、上级和本级人大及其常委会决议、决定的重要情况；市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；市国民经济和社会发展计划本年度上一阶段的执行情况；市本级预算本年度上一阶段的执行情况；按照国务院规定实行权责发生制的特定事项；市人民政府接受增加专项转移支付的有关情况；市本级预算执行和其他财政收支的审计情况；市人民政府当年拟新建的2亿元以上的固定资产投资项目，以及调增投资概算超过估算15%的项目；土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况；城市总体规划实施情况评估报告；土地利用年度计划的执行情况；本行政区域内保护历史文化名城、街区、名镇、名村的检查与评估情况；西湖风景名胜区保护和管理情况；西溪国家湿地公园保护和管理情况；环境状况和环境保护目标完成情况；本市范围内或周边影响到本市的重大环境事件；年度节能工作情况；突发事件应急处置情况；涉及民政、民族等方面的重大问题；涉及民生权益重大调整的事项；每年年初市人民代表大会会议审议通过的“一府两院”工作报告中有关重大事项因故需要变动的情况；法律、法规规定应当向人大及其常委会报告或者人大及其常委会认为需要报告的其他重大事项等22条。
三是报告备案的事项，就是应当征求人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报人大常委会备案的事项。主要有：行政区划的调整方案；行政区域名称的变更；市人民政府驻地的迁移；市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；城市总体规划及其重大变更；西湖风景名胜区总体规划、详细规划和控制性详细规划；市人民政府同外国地方政府建立友好城市关系；法律、法规规定应当报人大常委会备案的其他重大事项等8条。
