人代会、常委会会议、主任会议（以下简称“三会”）是地方人大及其常委会行使职权的基本形式。做好“三会”服务工作，确保会议顺利举行、取得实效，是地方人大常委会办公厅（室）的重要职责。本课题以杭州市人大常委会办公厅为例，试就加强和改进“三会”服务工作作一调查与研究。
一、情况调查
2012年换届以来，杭州市人大常委会办公厅在常委会主任会议和秘书长的领导下，共组织和保障了6次人代会、36次常委会会议、66次主任会议的服务工作。在“三会”服务工作中，我们既严格依法按程序操作，确保会议如期顺利举行，圆满完成各项议程，又着眼提高会议质量、增强议决水平，努力改进“三会”服务工作，提高办会水平，为市人大及其常委会依法履职提供了有效保障。其主要做法是：
（一）精心筹备，细化会前会务。主要是严把“五关”：把好议题精选关。在征集和协助常委会研究确定“三会”议题时，坚持事先调研、认真筛选，确保上会议题选准选精。特别在研究提出常委会会议议题时，坚持围绕中心，服务大局，着眼提高常委会履职成效，紧紧围绕市委中心工作、政府重点工作和人民群众普遍关心的热点难点问题，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，于每年初形成常委会工作要点稿，按法定程序提请主任会议、常委会会议讨论确定，确保议题精准、主题鲜明。如围绕办好2016年G20杭州峰会，安排了常委会听取审议政府G20峰会筹备、交通治堵等专项工作报告。把好会务文稿关。坚持把会务文稿作为做好“三会”服务工作的基础来抓，从会议方案、会议通知、会议材料、会议主持稿，到会议纪要、审议意见、会议资料汇编等各个环节进行严格把关。在制定“三会”会务方案时，按照精简、务实、高效原则，紧凑安排会议议程和日程，周密考虑会议的每一项工作。对重要会议，制定会务工作流程表，明确会议内容、时间地点、参会人员、通知发送、材料准备、文件印制、人员编组、审议情况综合、审议意见制发及跟踪督办等事项，并落实责任分工。把好议案报告初审关。对“一府两院”及有关单位、部门拟提请“三会”审议或讨论的议案、报告，要求分管领导或主要负责人审核签署后再提交；人大内部提交的有关议案、报告，须由常委会分管领导或部门负责人审核签署，才能列为会议文件；每次会议所有文件材料收集齐全后，经办公厅分管副主任审核后，送办公厅主任、常委会秘书长审签，再报常委会主要领导审定，通过层层初审把关，确保上会材料符合法定要求及会议规范。把好会前检查关。认真落实会务人员自查、业务处室检查和办公厅核查三级会务检查制度。重点检查会议文件材料准备情况，确保会议文件材料内容符合要求，编排格式、装袋顺序及数量等规范统一；会场设施设备布置情况，确保会标字幕、桌椅摆放、席次席位、话筒设置等符合会议要求，电子表决系统、音响、网络直播、会场空调等运行效果良好；会议人员落实情况，确保台上台下席次安排、席签摆放准确有序，主持人、报告（说明）人、现场会务人员衔接到位；后勤服务保障情况，确保会议用车、用餐、住宿等服务保障工作落实到位。把好会风会纪关。坚持在发出“三会”会议通知时，明确参会有关事项及纪律要求。制定印发了《关于严格市人大常委会会议制度的通知》，坚持在每次常委会会议通知后面附上《出列席人员请假表》，明确会前、会中请假的有关事项。人代会期间，我们一方面在会议通知、会议指南、会议主持稿以及领导讲话稿中，充分体现会风会纪有关要求，做足做好“安民告示”；另一方面，积极协调大会秘书处和会风会纪监督组做好检查督促、提示警醒、问题纠正等工作，确保会风会纪各项规定落到实处。
（二）突出重点，强化会中服务。坚持把搞好会中服务作为“三会”服务工作的重点来抓，加强现场服务、现场协调，实时掌握会议动态，通过全体会务人员各司其职、优质服务，确保会议圆满完成任务。一是维护会议秩序。注重维护会场内外秩序，通过入场签到、会中考勤、会后通报等形式，对出列席人员到会情况进行监督管理，对会风会纪问题进行实时提醒，并在会议期间屏蔽手机信号。二是加强现场协调。根据会议进展情况，加强会务统筹管理，一旦出现变动，会务人员按照职责分工和任务变动情况，及时对会议材料发放、会场布置、人员落实、有关通知、会场秩序等进行协调落实，确保服务工作及时跟进、有效开展。三是搞好应急保障。如遇到会议议程临时变更、出席人员临时变动、主持人临时调整、会场停电等特殊情况，来不及请示报告的，我们就按照会务预案，快速反应，争取最短时间内作出相应调整，确保会议顺利进行。四是改进服务方式。为提高会议审议质量，我们积极改进服务方式：1.改进材料送达方式。在以往寄送纸质材料供代表委员会前审阅的基础上，通过手机APP软件和电子邮件形式推送会前审阅材料。2.改进审议编组方式。每年人代会后对常委会会议编组名单及各组召集人进行调整、轮换，并明确会议召集人工作职责。3.改进议题审议方式。对部分重要议题，在组织专题讲座、观看视频短片、会前视察调研的基础上，以联组审议或专题询问的形式进行审议，提高审议的针对性和实效性。4.改进会议宣读方式。改在全体会议表决前宣读表决稿为在分组会议上宣读有关草案。5.改进审议意见收集方式。聘请速记人员到会实时记录审议发言，并以《审议发言单》形式，交发言者审签，汇总后编入常委会《会议简报》。
（三）完善机制，加强会后问效。会后的有关工作，是“三会”服务的重要组成部分，也是巩固会议成果、落实会议精神的重要环节。为此，我们建立和完善了以下工作机制：一是会议成果形成机制。主要是起草印发会议纪要、会议情况通报，对会议形成的决议决定、通过的法规案，以及人事任免事项及时办文，并按办文程序和发放范围上报下发。其中，常委会文件材料将编入《杭州人大公报》，人代会结束后，还将对大会期间代表提出的意见建议，对大会各项议题的审议发言内容，进行全面梳理汇编成册。二是审议意见议决机制。为克服临时修改、仓促上阵的弊端，全面准确地反映常委会会议的审议意见，除特殊情况外，将常委会审议意见草案由原来的提请常委会当次会议表决通过，调整为提交常委会会议后的下一次主任会议讨论通过，并仍以常委会审议意见书形式，送“一府两院”及有关单位研究处理。三是交办督办落实机制。主要是对会议形成的决议决定和审议意见，人代会期间代表提出的议案建议进行交办、督办，确保会议精神、会议成果落到实处。在具体交办、督办过程中，一方面以文件形式，及时将会议有关决议决定、审议意见和代表议案建议交“一府两院”及有关单位研究办理，并明确承办单位和办理时限；另一方面，健全代表建议办理情况通报制度、审议意见落实情况报告制度，对贯彻落实进度情况进行通报。四是跟踪问效监督机制。积极协调、配合市人大常委会有关部门对人代会、常委会会议通过的决议、决定和审议意见落实情况，进行跟踪督查。如近几年来，先后对食品安全、品质公交建设、防洪排涝、精神卫生、农村生活污水处理等人民群众普遍关心关注的热点难点问题进行持续跟踪监督，督促政府职能部门改进工作，确保会议成果落到实处。
二、问题研究
回顾几年来的实践，我们在加强和改进“三会”服务工作方面，做了一些工作，也取得了明显成效，有效地规范了会议程序、提高了审议质量、促进了工作落实。但也面临一些需要探讨研究、认真对待甚至亟待解决的问题。主要有：
（一）如何有效应对会议“被安排”问题
从会务工作实践看，会议“被安排”的情形主要有三种：一是会议时间被临时挤占。在人代会或常委会会议期间，被党委、政府临时安排的与“三会”无关的其他重要会议挤占了法定会议的时间，导致部分出、列席人员不能参加“三会”，影响了人大会议的法定性、程序性、严肃性，进而影响了会议的质量。如市十二届人大六次会议期间，临时安排了市纪委全委会。二是临时动议召开常委会会议较多。市人大常委会会议一般两个月召开1次，通常一年召开6到7次会议，而2015年却开了10次。主要是政府临时提请人大常委会审议的重要事项较多，这些议题既不是常委会年度工作要点确定的内容，也不是政府部门事前与人大有关工作机构沟通协调过的问题，但又属必须提请人大常委会审议决定的重大事项。三是人事任免议题频繁。近年来，几乎每次常委会会议上都有人事任免内容，尤其是法院、检察院人事任免报告提请人大常委会审议的频率非常之高。这在一定程度上，也给人大常委会会议的议题安排、开会时间带来了不确定性。
上述“被安排”问题，不仅打乱了人大工作的计划性、程序性，使得会务准备过于匆忙，而且影响了出列席人员正常工作，使到会率无法保证，从而制约了会议审议质量。对此，我们建议：一要发挥党委协调各方作用。“三会”尤其是人代会，是本行政区域内人民群众政治生活中的大事。党委应加强对本级“两会”会务的领导，确保人代会依法召开。针对人代会期间临时安排其他重要会议的情况，需要在今后常委会党组向本级党委请示汇报人代会有关事项时，提请党委加强统筹协调，要求有关方面不在人代会会议期间安排与大会无关的会议，避免临时变更会议日程，维护大会的权威性、严肃性。针对人大常委会会议、主任会议会期安排与党委、政府等重要会议活动时间冲突的问题，建议党委有关部门进一步增强全局性重要会议活动的计划性，充分发挥好四套班子秘书长、办公厅主任联席会议的协调效能。二要强化政府重要议题衔接。针对政府临时提请人大常委会审议事项较多、影响会议实效的情况，建议从两个方面着手：一是人大有关工作机构尤其是各专门委员会在谋划新一年度常委会工作时，要主动加强与对口联系部门的沟通衔接，增强政府重大事项提请人大常委会审议的预见性、计划性。另一方面，政府要贯彻执行《杭州市人大及其常务委员会讨论决定重大事项清单》，明确有关部门于每年12月中旬前梳理出政府系统有关人大立法、监督、重大事项决定等方面的事项，做好与人大常委会有关工作机构的对接，确保政府有关重要工作及时纳入人大常委会新年度的工作要点。三要合理归并人事任免议题。为增强常委会会议议题安排的计划性，精准安排议题，提高会议实效，针对法院、检察院人事任免事项提请人大常委会会议审议过于频繁的情况，可学习借鉴南京市人大常委会相对集中审议法检两院人事任免事项的做法，实行人大常委会审议法检两院人事任免事项归并制度。即法检两院要加强人事任免管理，于每年12月中旬前向人大常委会提出新一年度人事任免工作预安排。人大常委会原则上每年安排上半年和下半年各审议1次法检两院的人事任免事项，具体上会月份由人事代表工作机构会同法检两院协商确定。
（二）如何有效增强会议实效问题
从调研情况看，影响会议实效的情形主要有四种：一是会前视察调研不够多。由于面向常委会组成人员尤其是部分兼职委员安排的集中视察、检查、调研活动偏少，部分委员对有关工作、有些议题，不够了解、情况不明，导致在审议中，无言可发或发言针对性不强，影响了审议效果。二是预决算审查不够深。部分代表委员在审查计划、预决算报告时，提不出具体的意见和建议，这与代表委员预决算知识不多、业务不懂有关。三是审议针对性不够强。人代会期间，分代表团、分组审议议案报告不够深入，部分代表委员发言停留于个别文字修改、抠字眼，对议案报告中涉及的体制机制、工作措施等重要内容的分析研究不够透彻、发言质量不够高。四是审议氛围不够浓。会议审议时，部分代表委员只对某项议题作过审议发言，对其他议题的审议发言较少；媒体宣传中，对会议整体情况宣传较多，对议题有关工作重要性、创新性宣传较多，对代表委员在审议中提出的具体意见建议宣传较少，这也一定程度地影响了会议审议氛围。
提高审议质量、增强会议实效，是提升人大及其常委会履职水平的重要环节。针对上述问题，我们认为，可通过四方面工作来增强会议实效：一要改进服务方式。人大有关工作机构要根据会议议题，视情安排和组织代表委员在会前或会中开展视察调研活动，帮助代表委员了解情况、掌握实情，为审议发言打好基础。针对议题内容专业性强的特点，可在会前安排专题讲座，或在全体会议上播放反映相关工作的视频短片，或在分组讨论时安排专业人士发言，帮助代表委员提高审议的针对性和实效性。二要强化预决算审查。针对代表委员对预决算报告审查不深之实际，建议在以下方面作出努力：一是人大有关工作机构要加强对预决算草案的审查，提出审查报告，并要求政府财政部门研究处理后提出反馈意见；有关审查报告和反馈意见，应于会前送代表委员审阅参考。二是要将审计部门提供的审计情况，作为代表委员审查预决算报告的参考依据。三是政府要根据新预算法的规定，按照通俗易懂的要求，细化预算草案和决算报告，提前送代表委员审阅。四是分代表团、分组审议预决算报告时，要优先安排比较熟悉预决算审查的代表委员作审查发言，引导并帮助其他代表委员深入审议预决算报告。五是要探索实践新预算法规定的预算公开、基层人大审查预算草案前听取选民和社会各界意见等制度，适时安排社会有关方面参与，以增强对预决算审查的实效。三要推行议案报告主审发言制度。针对代表委员审议发言针对性不强、质量不高的情况，有必要实施议案报告主审发言制度。以人代会为例：分组审议时，每个代表小组都要为各项议案报告指定1名主审代表，明确其负责主审某个议案或报告并汇总本组其他代表对该议案或报告的审议意见；分代表团审议时，各代表小组要安排主审代表对有关议案或报告进行重点发言，引导和启发其他代表对有关议案或报告进行深入审议，从而提高审议的针对性和实效性。常委会会议也可参照该做法，由主任会议或有关专门委员会或分组会议召集人推荐确定有关议案报告的主审委员，并安排其在分组会议或联组会议上作主审发言，以增强会议审议实效。四要重视代表委员审议的宣传。一方面，有关工作机构要充分运用电视、报纸、杂志、网站、杭州人大APP等媒体手段，以分组审议图片专辑、审议发言内容专题、代表委员观点点评等形式，加强对代表委员审议情况的宣传，以营造审议氛围，提高会议实效。另一方面，有关工作机构要及时梳理汇总代表委员提出的意见和建议，并将对有关意见建议的研究处理情况，以书面印发或短信等形式反馈给提出意见建议的代表委员。
（三）如何有效掌控会风会纪问题
会务实践中，影响会议会风会纪的情况，主要有四种：一是少数出列席人员执行请销假制度不够严格。从这几年的参会情况看，代表委员出席人大及其常委会会议的总体情况是好的，不能出席会议能够主动请假，但也有少数代表和兼职委员存在重本职工作、轻人大会议的情况，表现为请假理由不够充分、不按规定履行请假手续等情况。二是个别部门安排列席人员不够严肃。个别政府部门主要负责人未按要求列席人代会和常委会会议，存在安排下属工作人员代会或代报到的情况；有的部门负责人参加会议存在迟到早退情况；有的只参加全体会议、不参加分组讨论会议；有的部门负责人列席了会议，但对会议议题相关的工作不熟悉，无法有效回答代表委员的询问。三是议案报告说明（报告）人不够明确。《杭州市人民代表大会常务委员会议事规则》规定，政府专项工作报告由政府负责人报告或委托有关部门负责人报告，但没有明确政府法规案由谁作法规案说明。制度的缺陷，造成政府部门落实报告人或说明人随意性较大，甚至出现了由政府部门副职向会议作涉及多个部门职能的专项工作报告或议案说明的情况。四是列席会议制度有待完善。有关制度中，关于列席人员请假的表述不够严谨，有允许列席人员在分组会议时请假的情况，这在实践中容易造成有关代表委员的询问事项无法及时落实应询。此外，对列席人员参加会议的职责任务等规定得还不够明确、不够严格，使得部分列席人员参会不认真、会场纪律较懒散、随意缺席分组会议。
加强会风会纪管理，是“三会”服务的重要组成部分，是保障会议取得实效的重点环节。针对会风会纪存在的问题，我们认为，可从两方面进行强化：一要严格“三会”列席制度。对“三会”列席人员的范围及职务、遵守会议纪律、履行职责任务、议案报告提交人及说明人等要求予以明确，以提高列席制度的可操作性和实效性，确保会议的规范有序和列席人员作用的有效发挥。以政府委托政府部门提交议案报告人的规范为例，实践中，我们对内容涉及多个政府部门职能的法规案或专项工作报告，原则上要求政府分管负责人到会作说明或报告。其他政府议案和专项工作报告，要求政府委托有关部门主要负责人到会说明或报告。这些做法，有利于严肃会议纪律、增强审议效果。建议将这些行之有效的好做法上升为人大工作制度，适时修订完善有关议事规则及工作程序，对政府部门负责人列席会议作出进一步的规范。二要严肃会风会纪制度。人代会、常委会会议可设立会风会纪监督小组，对会议全过程进行会风会纪监督。《会议指南》中可专门放入有关纪律要求以及会风会纪须知，并加大对到会情况的通报力度。要根据“三会”特点，结合会风会纪要求，对有关议事规则及工作程序作相应修订完善，严格出、列席人员请假审批程序，并从制度层面探索建立有关无故不请假出、列席会议人员的处理办法，以严肃“三会”纪律、维护人大工作权威。
（四）如何推动电子化在“三会”会务中应用问题
目前，“三会”会议材料一般还是以纸质形式进行传递，会务效率有待提高。一是会议通知和会前审阅材料，主要通过机关公文交换中心和邮寄快递方式送达代表委员，与当前信息网络技术普遍应用的时代背景不相适应，通知及有关材料送达手段相对滞后，送达时间长、运行成本高，影响了会议服务效能。二是会议文件资料主要以纸质印刷文本形式发送给代表委员审议，有的会议文件材料多且厚重，印制时间长、成本高，既不符合无纸化办公精神，也不方便代表委员携带查阅。
随着信息经济的快速推进，电子化办会将是未来趋势。建议学习借鉴上海、广州、南京等市人大常委会的会议无纸化经验，作以下探索推进：一是试行无纸化会议通知和会前审阅材料的送达方式，以降低会议成本、提高会务效率。将会议通知和会前审阅材料转换成手机电子文档，以杭州人大APP形式送达“三会”出席人员和市人大机关各部门负责人、有关市人大代表及会务工作人员的手机上，并以手机短信提示上述人员。同时，将会议通知通过党政内网发送至市各有关单位和各区、县（市）人大常委会，不再发送纸质的会议通知和会前审阅材料。二是试行常委会会议文件资料无纸化制度，以方便查阅审议、提高服务质量。建议在下一届人大常委会产生后，为常委会组成人员和列席人员配置会议专用平板电脑，其中列席人员专用平板电脑实行统一保管使用。各次会议文件资料经审定后，由人大机关信息中心负责以杭州人大APP形式推送至会议专用平板电脑上；出、列席人员通过会议专用电脑上的杭州人大APP软件审阅、处理会议文件资料。取消纸质印刷版的常委会会议文件资料（法规案部分材料除外），原则上不印制纸质上会文件。
