杭州市县乡两级人大代表换届选举的回顾与思考

　　根据中央和省、市委关于换届选举工作的总体要求和部署，杭州市人大常委会统筹兼顾，精心谋划，于2016年7月启动新一轮县乡两级人大换届选举工作，至2016年12月下旬，共选举产生县级人大代表3090名，乡镇人大代表6200名，全市县乡两级人大代表换届选举圆满完成，有关做法也得到了全国人大常委会、省人大常委会的肯定。

　　一、本次县乡人大换届选举的基本情况

　　（一）选举结果

　　全市13个区、县（市）共划分和设立区、县（市）人大代表选举选区1722个，乡镇人大代表选举选区3129 个，登记选民638.9万人，选民参加县乡两级选举的投票率分别达到95.47%和97.46%，选出县级人大代表3090名，乡级人大代表6200名。

　　（二）代表结构

　　选举产生的3090名县级人大代表中：工农1560名，占50.49%（其中，企业负责人404名，占13.07%；一线工人、农民1156名，占37.41%）；专业技术人员691名，占22.36%；党政干部771名，占24.95%；其他68名，占2.20%。中共党员2094名，占67.77%。妇女代表957名，占30.97%。连任代表1178名，占38.12%。

　　选举产生的6200名乡镇人大代表中：工农4569名，占73.69%（其中，企业负责人356名，占5.74%；一线工人、农民4213名，占67.95%）；专业技术人员920名，占14.84%；党政干部679名，占10.95%；其他32名，占0.52%。中共党员3790名，占61.13%。妇女代表2099名，占33.85%。连任代表1993名，占32.15%。

　　从统计数据看，新一届县级人大代表的结构进一步优化，基本达到了省人大有关代表结构比例的要求，即工人、农民占45%左右，专业技术人员占25%左右，中共党员占65%左右，妇女代表占24%以上；基层代表特别是一线的工人、农民、专业技术人员代表的比例应当有所上升，妇女代表的比例应当有所提高等。与十二届相比，县级人大代表中一线工人、农民，专业技术人员、妇女代表分别增加17人、13人、236人，占比均不同程度提高，特别是妇女代表增加了7.5%；企业负责人减少55人，下降1.87%，党政干部减少10人，下降0.47%，达到了“两升一降一控”的目标。

　　杭州市县级人大代表选举情况有关数据

	选民登记人数 　　（万人）	投票人数（万人）	参选率	一线工人、农民		企业负责人		专业技术人员		党政干部（人）	中共党员（人）	妇女（人）
				人数	占比	人数	占比	人数	占比
十二届	614.07	581.49	94.69%	1139	37.08%	459	14.94%	678	22.07%	781	2300	721
十三届	638.90	609.93	95.47%	1156	37.41%	404	13.07%	691	22.36%	771	2094	957
变化	+24.83	+28.44	+0.78%	+17	+0.33%	-55	-1.87%	+13	+0.29%	-10	-106	+236

　　二、本次县乡人大换届选举工作面临的新情况

　　经前期调研分析发现，2016年的全市县乡两级人大换届选举，主要面临以下新情况、新要求。

　　（一）换届选举工作时间紧任务重。2016年9月，杭州举办G20峰会，峰会前全市所有工作要围绕服务保障峰会这一圆心，各区、县（市）及各乡镇将工作精力放到维稳安保和环境质量治理上。而县乡人大换届选举工作的前期工作与上述工作在时间上重叠，因此，对杭州而言，本次换届选举工作时间更紧、任务更重、要求更高。

　　（二）民主法治建设进程进一步加快。选民希望通过当选人大代表参与管理国家事务的意识不断增强，与代表名额限定的矛盾日益突出。对候选人提名、考察和公示的力度须进一步加强，尤其是候选人身份结构的审查把关及认定须更加严格，以避免出现身份失真失实或变换身份规避审查等情况。

　　（三）城市化推进带来选举工作难度增加。随着本市外来创业务工人员的急剧增加，选民中人户分离情况较以往更为突出，对选民登记、选票发放等工作要求更高。需综合统计、公安等相关部门信息，摸清外来人口数据，有效避免重登、漏登，并按照中央和省、市委文件要求，进一步优化外来创业务工人员选举方式，继续采取多种措施为流动人口参选创造便利条件。

　　（四）部分地区要求适当增加人大代表名额。近年杭州经济社会发展加快，2015年实现地区生产总值10053.58亿元，成为全国第十个地区生产总值超万亿元的城市；全市常住人口首超900万，户籍人口从2005年的660.45万增长到723.55万。但人大代表名额自十一届以来，已连续两届未变化。各区、县（市）如滨江区，近年新设的大江东产业集聚区、城西科创产业集聚区，及撤市设区的富阳都要求增加代表名额。

　　（五）常委会组成人员需要增加。根据修改后的《组织法》，省人大常委会作出了关于全省新一届设区的市和县(市、区)、自治县人民代表大会常务委员会组成人员名额的决定，杭州市及各区、县（市）人大常委会组成人员需要增加。

　　杭州市及各区、县（市）人大常委会组成人员名额

	市级	上城	下城	江干	拱墅	西湖	滨江	萧山	余杭	富阳	桐庐	淳安	建德	临安
原　有	45	27	25	25	24	35	21	31	27	25	25	25	25	27
新一届	51	35	35	35	35	35	31	45	37	35	35	35	35	35

　　（六）县级人大专门委员会的设置须统一规范。修改后的《组织法》规定，县级人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。需要酌情考虑各区、县（市）设立相应专门委员会的问题，并对专委会数量、名称，以及专委会负责人、工委负责人的安排作出相应规定。

　　（七）代表资格审查要进一步强化。修改后《选举法》对公民参加各级人民代表大会代表的选举，对推荐提名人大代表人选，对代表资格审查等作出了更为细致、严格的规定，需要增强力量，协同公安、国安、纪检等部门做好各类情况调查，进一步严肃和加强代表资格审查工作。

　　三、本次县乡人大代表换届选举的主要经验和做法 

　　面对新情况，各地积极应对，把坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事有机地统一起来，依法有序开展各项工作。从选举过程和完成情况看，本次县乡人大代表换届选举有6个突出特点。 

　　（一）加强党的领导，牢牢把握全局。全省县乡人大换届选举工作会议后，7月18日，市人大常委会党组及时召开会议，听取常委会人事代表工委的汇报，传达全省会议精神，研究全市县乡两级人大换届选举的各项工作并提出要求。之后，市委常委会听取了市人大常委会党组关于全市县乡两级人大换届选举工作的汇报，认真研究换届选举的有关工作。8月5日，中共杭州市委批转了《市人大常委会党组关于做好全市县乡两级人大换届选举工作的意见》，要求坚决落实换届选举工作责任，做到职责清晰、监督有力、追责有据，确保换届选举工作平稳、有序、健康。为加强县乡两级人大换届选举工作的协调和指导，及时处置换届选举中的重大事项，经市委研究同意，成立了杭州市换届选举工作委员会和杭州市县乡两级人大换届选举工作联席会议。全市13个区、县（市）对换届选举工作，也做到了领导重视、监督到位、推进有力。各地都批转了同级人大党组关于做好人大换届选举工作的意见，成立了换届选举工作领导小组和选举委员会，建立了联席会议制度，作出了换届选举有关决定。在宣传发动、学习培训、选区划分、选民登记以及选举投票等各个阶段，各区、县（市）人大常委会在同级党委领导下，常委会主要领导亲自挂帅，亲临一线，切实加强对换届选举工作的领导和督查指导，确保两级人大代表换届选举工作始终在党委和人大常委会的坚强领导下，坚持民主，依法开展，顺利推进。

　　（二）全面充分准备，夯实工作基础。市人大常委会提前谋划、精心部署，为换届选举工作有条不紊、依法依规顺利开展打下了坚实的基础。一是认真调研，做到底子清、情况明。市、区两级人大常委会分别开展了县乡人大换届选举工作调研。市级层面，由常委会领导带队，分赴各地走访调研、实地考察，召开座谈会，广泛听取各方意见建议，梳理汇总发现的新情况和新问题，提出有关意见建议。区级层面，在调研的基础上形成了相关调研报告。两级联动，充分掌握“上面的精神”和“下面的实际”。二是组建平台，做到职责清、分工明。市、区两级均成立联席会议，制定了工作方案，落实了职责分工，发挥分析研究倾向性问题，指导协调政策性问题等作用。同时，建立市和区、县（市）沟通协调机制，定期召开工作会议，及时通报、协商和解决换届选举工作中的具体问题。三是明确节点，做到任务清、时间明。杭州市县乡两级人大代表选举日确定在2016年12月15日。12月底前，乡镇召开新一届人民代表大会第一次会议。2017年2月15日前，召开新一届县级人民代表大会第一次会议。2017年4月，将召开新一届市人民代表大会第一次会议。为此，编制了全市县乡人大换届选举工作行事历，各地也结合实际，编制了相应的方案和日程安排，在时间安排、方法步骤上统筹兼顾、有序推进。

　　（三）切实加强督导，确保工作进度。杭州市成立了由市人大常委会牵头的全市县乡两级人大换届选举工作联席会议，并于2016年9月初召开第一次会议，讨论明确了联席会议成员单位、职责分工和工作制度，通报了关于县乡人大换届选举工作中的问题及建议。并多次组织区、县（市）召开工作座谈会，通报换届选举工作中的有关问题及意见，交流各地换届选举工作开展情况、存在困难和问题，提出做好换届选举工作的具体要求等。专门印发了《杭州市县乡两级人大换届选举工作联席会议成员单位职责分工及工作制度》以及《县乡人大换届选举工作中应注意把握的几个问题》等指导性文件，推动各地换届选举工作按计划顺利开展。另编印换届选举工作简报20多期，省人大常委会录用10余篇，全国人大常委会录用2篇。

　　（四）全过程审核，严把代表入口关。市人大常委会与组织部门加强协作，全过程落实代表人选政治关、素质关和结构关的审核，做到既注重代表的广泛性、代表性和先进性，又注重代表的履职意识和议政能力。一是贯彻上级精神细化操作办法。市人大常委会主任就《关于印发<关于设区市人大代表换届选举中有关代表组成比例的建议意见>的通知》《关于进一步严格把握党代会代表、人大代表、政协委员人选标准条件的通知》等作出指示，“要认真贯彻落实好通知精神，严把代表人选的政治关、素质关、结构关，尤其在对基层一线代表人选的界定、确保一线代表名额和连任代表建议人选的推荐工作的领导、工作评价体系上要抓紧研究，提出具体可操作的意见”，“要严肃认真贯彻好通知精神，确保人大代表人选标准条件”。市人大常委会与组织部门主动对接，共同协商人选把关的具体操作流程和办法，形成了统一意见，从源头上做好从严从紧把关的工作。二是严格标准开展履职评价。市及各区、县（市）人大常委会结合日常工作情况，分别开展代表履职评价工作，根据两级评价作出综合评定，为做好代表资源排摸和有关代表人选推荐建议工作夯实了基础。此外，部分区、县（市）如余杭区还开展了专题调研，形成了现任代表履职能力分析专题报告。三是规范程序实施部门联审。涉及人选问题严格按照程序逐级审核。由组织部门牵头，通过近20个政府部门，对现任部分代表进行了联审。各地人大常委会与当地党委组织部门也进行了对接，根据各自实际情况，以不同方式开展联审。如，上城区“三表三会”筑牢“带病当选”防火墙等。四是充分协商试行承诺制。经与组织部门沟通研究，实施代表候选人预备人选承诺制，签订《严守换届纪律承诺书》，接受广大干部群众的监督，确保换届风气清正，推荐提名的代表候选人素质好、能力强。五是坚持原则创新方法。市人大常委会党组要求各地坚持民主集中制原则，完善决策机制，落实工作规程，严格人选标准。各地结合实际，想法子、出思路，探索各自做法，如下城区突出“严、细、实”、拱墅区做到“三个结合”、西湖区坚持“五个到位”、滨江区抓住“四张清单一张网”确保换届选举工作顺利开展，桐庐县编印代表酝酿全程纪实表落实问责有据，建德市把握“七环节”做好连任代表推荐，临安市构建联动协调预案机制、开展“三个一”纪律教育等。省委常委、市委书记赵一德对人大换届选举严把代表“入口关”给予充分肯定并批示：“代表选举的关把得好，把得严。”

　　（五）加强选民登记，抓住选举关键环节。选民登记是做好换届选举的基础和关键。各区、县（市）人大精心组织，多措并举，着力提高选民登记的知晓率、参选率和准确率。一是营造氛围。通过公开登公告，发放致辖区居民、单位公开信、通知书，悬挂横幅，放置宣传图板，利用电子显示屏、微信平台、村社公开栏等进行广泛宣传，部分地方如西湖区设立选举工作热线和选举QQ群，动员广大选民积极、主动地参与选举，营造浓厚的选举工作氛围。二是提高登记率。采取主动登记选民与选民主动登记相结合的方式。充分利用选民登记过程，积极宣传换届选举工作的意义作用、法律法规和纪律规矩，鼓励广大选民主动登记，积极参与换届选举工作。如，西湖区在9月就提前开展人口摸底调查，按照属地原则，落实各镇、街道负责组织调查摸底。通过关口前移，调查摸清在本地区参加选举的机关、团体、学校和企业、事业单位数，摸清应在本区参加选举的选民人数等，夯实基础工作。三是试点选民登记信息化。临安市作为全省两个选民登记信息化试点单位之一，稳步推进选民登记信息管理系统试点工作。根据公安户籍人口数据信息，划片分组开展入户调查，“网上+网下”双网互动，做好数据查实比对，促进人口信息与选民登记信息的数据共享与成果互用，确保选民登记准确高效，有效避免重登、错登、漏登。2016年底《人民日报》有关换届选举工作的报道专门提到了临安的做法。

　　（六）狠抓学习教育，严明换届纪律。杭州市人大常委会把严明纪律作为这次换届选举的重中之重，通过各种形式开展了学习教育和督查活动。全国人大常委会办公厅《联络动态》对此进行了刊登。一是以会代训开展纪律宣贯和警示教育。市人大常委会把强化纪律要求纳入换届选举工作的重中之重，领导高度重视，逢会必讲，遇会必训。2016年7月18日，市人大常委会党组会议就做好换届选举工作提出了四点要求，其中一条就是要严格换届纪律，确保换届选举风清气正。7月28日，市人大常委会召开机关干部大会，组织观看《镜鉴》警示教育片，集体学习换届纪律。全市县乡两级人大换届选举工作学习培训会，也把警示教育作为会议重要内容，组织参会的各地人大机关及党委组织部门、宣传部门的同志观看警示教育片。组织召开的全市县乡两级人大换届选举工作联席会议、县乡两级人大换届选举工作座谈会、选举工作委员会办公室会议等，均把换届纪律教育作为重要议程列入其中。市纪委派驻市人大机关纪检组还编印了严肃换届纪律学习材料供机关干部学习。2016年10月31日，市人大常委会党组会议传达学习贯彻党的十八届六中全会精神，特别强调要从严从实抓好换届选举纪律。二是结合杭州实际提出“九个不”纪律要求。中央和省、市委相继下发了关于加强换届风气监督的通知、关于深刻汲取辽宁拉票贿选案教训确保人大换届选举风清气正的通知等，明确提出“九个严禁、九个一律”的纪律规定，要求以“零容忍”的态度正风肃纪，用铁规铁律维护换届工作严肃性。据此，结合我市实际，市人大常委会提出人大机关同志首先要做到“九个不”，并将此写入市委组织部和市人大常委会办公厅联合下发的《关于深刻汲取辽宁拉票贿选案教训确保人大换届选举风清气正的通知》中，要求各级人大、党委组织部门认真贯彻落实中央和省、市委精神精神，统一思想行动，严明纪律规矩，严密防范措施，确保市县乡人大换届选举工作风清气正、有序进行。同时，提出要“做到四坚决、把好四个关”以及“五个严”，要求各区、县（市）坚持更高标准、更高要求，严格纪律，做到不越“雷池”、不踩“雷区”。三是组织专题活动强化代表教育工作。市人大常委会人事代表工委向各区、县（市）人大常委会代表工委发出了《关于组织全市各级人大代表开展一次专题学习活动的通知》（以下简称《通知》）。要求各地以代表中心组或代表小组为单位，以我市的省、市、区（县、市）、乡（镇）四级人大代表为对象，组织开展一次集中的专题学习和交流，进一步营造良好环境，确保市和县乡三级人大换届选举工作顺利进行。《通知》明确，各地要组织人大代表学习贯彻中央《关于辽宁拉票贿选案查处情况及其教训警示的通报》精神，观看警示教育片《镜鉴》，学习中央《严肃换届纪律文件选编》等政策文件和“九严禁”“九个不”的纪律要求，切实强化人大代表政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识以及纪律意识、规矩意识，筑牢思想防线、法纪红线和行为底线，坚决杜绝不正之风和腐败现象的发生。四是实施专项督查确保教育实效。为确保换届纪律学习教育活动的实效，市人大常委会还下发了《关于开展全市县乡两级人大换届选举遵纪守法专项督查的通知》，把县乡两级人大换届纪律宣传教育、思想教育工作开展情况，县乡两级人大换届风气监督工作开展情况，以及掌握的违纪问题线索及违反纪律、风气不正问题的举报查处情况等作为重点内容进行督查。

　　四、本次县乡人大换届选举工作中遇到的主要矛盾

　　这次换届选举工作中主要存在以下几方面的矛盾：

　　一是人员审核要求与人选资源需求的矛盾。省委组织部下发了《关于进一步严格把握党代会代表、人大代表、政协委员人选标准条件的通知》，要求按照41条审查清单进行审核。各地普遍反映，“41条”未区分违法违纪行为的程度和追溯期限，按此操作，一些工作能力突出、履职能力强、群众口碑好的人选因某项条件不符合清单要求而不能提名，提名推荐县乡两级人大代表候选人难度增加。如，某代表是农村带头人，但因20年前的计划生育问题，无缘人大代表。

　　二是政治关、能力关、素质关要求与结构比例要求的矛盾。一些地方反映，在基层，群众威望高、能力强的人员基本已入党，在乡镇范围内挑选参政议政能力强、综合素质高的非党员代表较难，而这类代表比例要达35%左右则更难。另，县级人大常委会专职人员比例提高意味着党政干部的增加，落实党政干部比例的难度增加。

　　三是选举工作量大与选举工作要求高的矛盾。这次换届选举有联审把关要求，部门联审环节多、要求严、工作量大。另，介绍代表候选人在范围、主体、形式、程序上都有严格规范的要求，对正式候选人的介绍要在本选区全体选民中进行，工作量也较大。这一问题在选民登记环节也较突出，流动人口、人户分离、“几不管”人员等情况较为普遍，做到不漏登、错登、重登很难，提高选民登记率、参选率的难度大。

　　五、本次县乡人大代表换届选举的几点启示和思考

　　这次历时半年多的县乡两级人大换届选举是全市人民政治生活中的一件大事，是推进社会主义民主政治建设的一次生动实践。回顾换届选举工作全过程，还有一些问题值得思考或改进。

　　（一）关于对换届选举工作的认识问题。此次换届选举，市委、市人大常委会始终把换届选举作为营造清朗政治生态的重要机遇，各地严格遵守中央和省、市委“九个严禁、九个一律”的纪律规定和市人大常委会“九个不”的要求，为人大换届选举带来新风气，努力营造政治上的“绿水青山”。始终把换届选举作为强化基层基础工作的重要机遇，进一步增强和巩固基层力量。作为宣传人大制度的重要机遇，以换届选举为契机，宣传好这一根本政治制度。作为提高人大工作者、代表素质的重要机遇，真正贯彻中央和省、市委关于换届选举工作的精神，严格抓好各项规范、标准、程序的落实，着力提高人大工作者和各级代表的素质。根据这些实践经验，在今后的换届选举工作中，也应把提高思想认识放在重要位置，统领换届选举工作大局，切实增强换届选举工作在责任意识、担当意识，真正选出好的代表。

　　（二）关于换届选举工作的运行机制问题。工作机制完善与否直接决定着换届选举工作能否顺利开展。今后，可进一步完善工作运行机制，强化各个程序的配套衔接，及时统筹协调、研究解决换届选举工作中的具体问题；进一步改进和完善选举工作方案，把选情分析和应急处理事项作为工作方案的重要内容，落实到具体选举工作中，实施针对性预防；进一步深入细致地做好选情分析和排查工作，对发现的苗头性问题采取主动应对、前置处理的办法，妥善予以化解，对非法拉选票，违背法律、政策规定的做法，及时进行批评教育，情节严重的依法给予严肃处理。

　　（三）关于换届选举工作的指导和培训问题。人大代表换届选举工作政治性、民主性和程序性都很强，既离不开广大选民的参与，也离不开各级人大常委会的领导、指导以及选举机构工作人员的具体组织和实施。各级人大常委会需切实担负起法律赋予的重要职责，依法加强对换届选举工作的领导。上级人大着力加强对下级人大的检查、指导，深入掌握情况，科学预判各类情况并做好预案。落实法律关于回避的规定，选好配强选举委员会组成人员，保证选举委员会的稳定性和选举工作的连贯性。组织精干选举工作队伍，加强相关法律法规和选举业务的培训学习，提升依法开展选举工作的能力，牢牢把握换届选举工作重点、难点和关键环节，确保换届选举各项工作规范扎实、井然有序，落实到位。同时，注意教育工作人员强化政治责任、大局意识和民主意识，避免因认识不到位影响选举工作甚至是选民对民主选举的认可。

　　（四）关于换届选举工作的选民登记问题。选民登记是做好换届选举的基础性工作。临安市人大常委会首次使用选民登记信息管理系统，努力提高选民登记覆盖率，为下一步选民登记信息化的全面推广积累了经验。建议以此为基础，以点带面，在今后的工作中，进一步提高选民登记工作的信息化程度，快速、准确、有效地进行选民信息输入统计、数据分析研究、选民资格接转、数据资料汇总上报等工作，切实推进人大代表换届选举的选民登记信息化工作，积极助力智慧人大建设。此外，还可效仿北京等城市做法，探索在选民登记工作中，开通手机客户端登记、互联网登记、微信登记等新方式，工作人员只需在手机中下载选民登记APP，即可登记、核实选民信息，便于上门入户为选民提供登记服务。针对较为普遍的人户分离现象，除实行本市户籍选民可以自由选择在户籍地、工作地和居住地登记的办法外，还可通过网络实施选民资格转移，方便选民就近登记。