党的十八届五中全会明确，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。省委提出，努力消除人均年收入4600元以下贫困现象，不把绝对贫困现象带入“十三五”。2015年，杭州市人大常委会认真组织各级人大代表对贫困人口脱贫工作进行视察核查，全面核查、彻底摸清全市贫困人口脱贫情况，为精准扶贫、精准脱贫提供依据。2016年又组成专题调研组，由市人大常委会郑荣胜副主任和农工委负责人带队，分别赴淳安县、建德市、临安市、桐庐县，深入多个欠发达乡镇村，通过听取汇报，召开座谈会、走访农户等，就精准扶贫工作情况进行了调研。同时，听取了市有关部门专题汇报我市精准扶贫工作情况。
一、近年来我市精准扶贫工作概况
市委、市政府高度重视精准扶贫工作，按照党中央和省委提出的“小康路上一个都不能掉队”的要求，高起点谋划，高标准推进，高要求扶贫，持续加大扶贫工作力度。
（一）把精准扶贫开发摆在全局工作的重要位置集中力量、集成资源、集聚优势全力推进。市委、市政府把精准扶贫作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要抓手，作为贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的具体实践，作为践行“绿水青山就是金山银山”的重要抓手，以更高标准、更准定位、更实举措、更有效载体，一手抓欠发达地区加快发展，一手抓低收入农户加快增收，围绕美丽乡村、美丽杭州建设，结合“五水共治”“三改一拆”等中心工作，坚持一张蓝图绘到底，久久为功、持续推进，先后实施了“低收入农户收入倍增计划”“联乡结村”活动等计划，突出低收入农户增收重点，加快清洁能源项目推进，加大下山集聚工作力度，完善帮扶工作机制，产业扶贫、社会扶贫、专项扶贫多举并进，精准扶贫工作取得阶段性进展，城乡统筹协调发展迈出更加坚实的步伐。
（二）把促进低收入农户加快增收作为精准扶贫的核心任务精准发力。2016年，杭州市开展了低收入农户和扶贫重点村调查认定工作，按照7600元(2012年全市农村居民人均可支配收入的45％)的标准，确定低收入农户113319户、人口275871人，比上轮分别增加5.6万户和14万人，占全市农村总人口9%左右。西部五县市低收入农户101704户、人口数246893人，分别占总户数89.7%和总人口的89.5%；市级“联乡结村”38个联系乡镇低收入农户59676户、人口153929人，分别占全市低收入农户和人口的53%和56%。省定扶贫标准下的低收入农户数、人口数分别为51731户（占全部低收入农户的52.6%）、118600人（占全部低收入人口数的55.8%，占全市农村总人口的4%左右）。新确定扶贫重点村150个。
全市低收入农户调查认定情况一览表
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地区
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总户数（户）
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总人数（人）
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其中省扶贫线以下
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户数（户）
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人数（人）
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桐庐
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15318
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29394
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7996
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14354
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淳安
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35715
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95730
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19253
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49942
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建德
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25471
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62444
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12022
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27280
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富阳
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11985
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28192
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5236
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11019
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临安
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13215
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31133
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7224
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16005
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萧山
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7796
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18494
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0
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0
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余杭
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2809
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7402
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0
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0
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西湖
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1010
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3082
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0
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0
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合计
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113319
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275871
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51731
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118600
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根据排摸情况，实行逐一登记、落实到人，一户一策、一人一策、对症下药，打好产业开发、下山搬迁、教育卫生救助、金融帮扶、培训就业等组合拳，开拓低收入农户增收渠道，不断缩小城乡收入差距，积极推动低收入群众融入发展进程。各部门各系统制定了促进低收入农户增收的优惠政策，充分发挥各自优势，打好加强项目扶贫、推进土地流转、扶持自主创业、加强就业培训等增收组合拳，在资金、物资、技术上向低收入农户倾斜。
（三）把产业帮扶作为精准扶贫的治本之策力度加大。贫困农村山清水秀的绿色生态环境，村干部和低收入群众产业发展的愿望强烈，杭黄高铁、临金高速等西部交通的大提升（许多重点村地处沿线）等，给当地产业发展带来了极为有利的条件。我市确立了150个扶贫重点村，出台了《杭州市低收入农户增收扶持项目实施方案》，通过联乡结村等有力抓手，发挥生态资源优势，精选优质项目，加大产业培育，增加农民收入。2016年，共实施帮扶项目1523个，其中市级帮扶项目444个，县级帮扶项目1079个。市财政安排600万元低收入农户产业帮扶资金直接补助到户。
（四）把最低生活保障为基础的社会救助体系作为精准扶贫的托底政策不断完善。市政府把最低生活保障作为重要的民生实事，纳入民生保障的重要考核指标，完善农村最低收入群体的生活、医疗、社会救助等各项保障。一是提高了“低保”标准，医疗救助政策进一步完善。二是加大了救助力度，对困难群众医疗救助、临时救助的力度进一步加大。同时，对因突发事件、意外伤害、重大疾病等造成生活困难家庭进行了应急性、过渡性救助。
（五）党政主导的全社会精准扶贫工作格局逐步形成。各级政府深入实施低收入农户倍增计划、联乡结村活动等，广泛整合多方面资源开展精准扶贫。特别是联乡结村活动成为我市帮扶工作的主抓手、主平台。全市各地创新扶贫工作方式，深入实施“一村一计一部门”“一户一策一干部”扶贫行动，引导和带动社会各方力量参与扶贫开发。
二、近年来我市精准扶贫工作取得的成效
各地各部门坚持治标与治本、当前与长远、生活与生产并举，因地制宜、精准施策，扶贫工作取得了重大进展，贫困地区面貌发生了重大变化，贫困人员生活水平得到明显改善，创造了扶贫工作的杭州实践、杭州经验。
（一）专项资金大幅提高。市级扶贫专项资金从上年的3500万元增加到4000万元，每个帮扶乡镇的帮扶资金从60万元增加到80万元。
（二）人均纯收入持续增长。在巩固上年底“消除4600”成果基础上，重点对人均5500元以下低收入农户加强了增收力度。到2016年底，全市低收入农户家庭人均纯收入可达11000元以上，增幅在16%以上，到2017年底，低收入农户家庭人均纯收入达到12000元，70%以上低收入农户家庭人均纯收入超过10000元。
（三）联结帮扶面不断扩大。2016年，共有657个部门、1828家企业、60所学校参与联乡结村活动，结对145个乡镇、1910个村。民营企业主、浙商和爱心人士等积极参与扶贫救助行动，在合力扶贫中发挥越来越大的作用。
（四）“低保”差距逐步缩小。西湖、萧山、余杭全部实现了“低保”城乡一体化，标准从去年每月的744元提高到了819元，富阳从495元提高到了612元，桐庐从490元提高到607元，淳安从480元提高到了594元，建德从490元提高到了607元，临安从516元提高到639元，城乡“低保”差距进一步缩小。
（五）增收渠道有效拓宽。一是光伏扶贫项目。2015年以来，实施了农村清洁能源（光伏发电）扶贫项目，采取政府投资、企业运作、村级受益方式，村集体收益稳定。二是来料加工项目。共投入1200万元发展来料加工，带动全市低收入农户13245人，人均增收7016元。三是依托经营主体带动。通过引进和培育农产品加工企业、农民专业合作社（较有效的经营主体形式）、家庭农场、农村电商、种养大户等经营主体，鼓励和引导农户流转土地，整合资源，依托经营主体开展统防统治、托管托销等服务，带动村集体和农户发展规模化特色产业，如中草药、高端水果、高山蔬菜种植等。四是“互联网+”订单产业。依托较为成熟的电子商务企业进行农产品种养殖、土特产开发等发展订单产业，如桐庐县安厨电子商务公司向峩山乡定制黄金粽，2016年端午节卖掉了10万只，销售额近50万元。五是民宿等新型产业。全市150个重点村有30%左右的闲置土地和25%左右的闲置房屋，结合我市“美丽乡村”建设和全域景区化打造，引导村集体和农户利用闲置房屋、土地发展民宿（农家乐）和休闲观光、养老养生等新型产业。
三、当前我市精准扶贫工作存在的问题
虽然我市精准扶贫工作基础好、措施实、成效大，产业扶贫、下山脱贫、社会保障等全面发力，走出了一条具有杭州特点的精准扶贫路子，为实现城乡统筹一体发展奠定了良好基础，精准扶贫工作走在了全省前列。但低收入农户增收仍然任重道远，精准扶贫工作还存在一些短板。
（一）思想认识还需要进一步提高。中央和省市委下发了一系列文件，对精准扶贫工作从政策层面和实际操作方面都作出了明确的要求，但从调研情况看，部分地方、部门对扶贫政策精神学得不深、吃得不透，缺乏主动思考、超前谋划的意识。特别是杭州市经济社会发展水平相对较高，相对全省甚至全国而言，我市扶贫工作基础好，低收入群众的绝对收入总体较高，工作中存在着松懈思想。有的地方扶贫的精准度还不够高，一般性措施多，到村到户的针对性措施少；有的地方扶贫工作被动，上面怎么安排就怎么做，创新意识不强，脱离实际，一些工作没有做到点子上，欠发达农村的发展潜能还没有得到充分发掘，农村低收入群体增长基础还不巩固。
（二）精准帮扶、动态监控还须加强。贫困现象具有动态性、不平衡性，有一定的个体差异，需要精准统计，动态监控，区别对待。如有的低收入户原先生活条件比较好，因为家里的男性劳动力因病、因残、因祸等丧失劳动能力，女性劳动力要照顾家人，无法外出工作，家庭基本无收入，导致贫困；有的因学致贫户，等孩子毕业工作后，基本上就能摆脱贫困。这些情况，乡镇（街道）、村社应及时掌握，动态管理。另外，贫困统计口径还不是很科学。目前是从收入角度来统计，有的因病致贫家庭，他们的收入可能超过贫困线，但其医药支出可能超过收入，实际上还是贫困户。还有将农户自产自用的蔬菜、粮食计入，特别是养一头猪算2000元左右，直接拉高了农户收入。
（三）老弱病残人群众多导致低收入农户增收困难加大。一是因病因残较多。全市低收入农户113319户，有68633户因病致贫，占低收入农户数的61%，有28301户因残致贫，占低收入农户的25%，病残人员家庭制约他们增收脱贫。二是子女就学家庭暂陷困境。有子女上学的低收入农户约占总户数10%。大部分低收入农户无力负担孩子上学费用，许多家庭为了孩子上学，只好贷款、借债，这些家庭因此陷入贫困的境地。三是缺少劳动能力。有33111户缺少劳动能力，占总户数的29%；劳动年龄段以外的人口90432人，占总人数的33%；劳动年龄段以内有劳动能力的115650人，无劳动能力的69789人，占总数25%。特别是老年人寡居、独居，生活相对比较困难。四是文化低、致富渠道窄。在275871低收入人口中，具有高中以上学历33044人，占12%；初中、小学学历167979人，占61%；文盲、半文盲67958人，占25%。由于受教育程度偏低，只能从事一些传统的农业产业，就业的范围狭窄，在就业竞争中处于劣势，严重影响他们增收脱贫。
（四）农村产业发展迟缓造成低收入农户增收缺乏产业支撑。全市低收入人群主要分布在山区偏远乡镇、村，交通、信息闭塞，所在乡镇、村产业发展滞后，生产生活条件较差。多年来，偏远农村产业缺乏长期规划，零打碎敲，不成气候，不上档次规模，造成产业碎片化，小散乱现象明显，再加上城乡资源投入的落差，导致基础设施、公共服务的城乡差距拉大，城乡创业发展的环境落差，致使农村人才流失现象严重，留守人员不是老人，就是小孩。产业发展迟缓的农村使得本来弱势的低收入农户家庭脱贫更加艰难。
（五）公共基础设施配套滞后影响当地经济发展和低收入农户增收。一些偏远地区政府公共财政资金惠顾相对较少，基础设施落后和公共服务缺乏，而大部分低收入农户就集中在这些偏远地区，往往是村贫与户贫相互交织。如富阳常安镇杏梅坞村，是一个高山村，山水资源丰富，生态环境也好，但缺少基础设施的配套，一直制约村里农家乐的发展。又如富阳万市镇何家村，与边上几里路之隔的彭村差距很大，与相邻的临安农家乐搞得热热闹闹的山村相比，何家村的农户显然有点缺乏底气。村民希望新农村建设向纵深推进，让他们也像一些中心村和精品村一样受到政府的关爱。
（六）精准扶贫政策机制落实不到位影响面上工作开展。帮扶工作机制活力减弱，现行的以联乡结村活动为主平台的帮扶机制已连续运作了10年，出现了效果减弱，办法不多，工作倦怠等情况，后续帮扶工作容易出现动力不足、力度不够、筹资困难等诸多问题。有些现行政策落地较难，县乡两级扶贫工作人员普遍不够，有些项目进展比较缓慢，如今年开展的13个农村清洁能源（光伏发电）扶贫项目，到目前为止，有些地方还没有完全建成。有些现行政策由于规定过细，县乡自主权不足，基层反映操作复杂，不能很好落地，削弱了政策作用的发挥。帮扶资金使用管理不够快捷，造成部分资金滞留“沉睡”，有关政策落不了地。
四、做好我市精准扶贫工作的几点建议
“十三五”期间是我国全面建成小康社会的决战阶段。做好精准扶贫工作时间紧、任务重，既要补齐低收入农户增收的短板，又要补齐欠发达农村加快发展的短板，必须在思想认识上再提高，在基础建设上再发力，在产业发展上再聚焦，在资源整合上再优化。为此，提出以下几点建议：
（一）强化思想认识、落实责任要求，坚决打好精准扶贫攻坚仗。各级政府要深入学习习近平总书记关于扶贫工作的重要讲话精神，进一步把思想和行动统一到党中央扶贫开发的战略部署上来，统一到省委和市委的决策部署上来。要像抓“五水共治”“三改一拆”等中心任务一样，抓精准扶贫工作，实行行政首长责任制，主要领导负总责，摆上工作重要位置，明确任务书、时间表、责任状，加大工作推进力度。要建立领导挂钩联系欠发达农村工作机制，加强工作指导，加大投入力度，强化组织保障。要健全扶贫工作考核机制，营造全社会扶贫的良好工作氛围。要加大联乡结村工作力度，按照“精干、高效、可持续”原则，组建新的帮扶集团，对市级帮扶集团牵头领导、牵头单位、成员单位进行全面调整。适当减少帮扶乡镇数量，优化帮扶结构组成，改善结对帮扶方式，改进帮扶工作办法，激发帮扶工作活力，更好发挥帮扶机制的作用。
（二）持续动态监控，完善发现机制，适时调整贫困农户划定标准。鉴于低收入农户家庭人均纯收入4600元是一个动态的概念，要建立4600以下低收入农户的发现机制，农户遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等情形致贫的，及时报告、及时核实、及时解决、及时消除。定期对低收入农户进行全面摸底调查，在此基础上分类建档，掌握日常变化情况，定时完善低收入农户的详细信息，设立帮扶信息库，建立一户一档，通过数据平台分析原因、因户施策、精准扶贫。要根据经济社会发展情况，适时调整贫困标准，使更多的贫困边缘户得到帮扶。
（三）分类研究对策、强化托底保障，加大对因病因残致贫等群体救助力度。因病、因残致贫等支出型贫困占我市低收入人群比重大，也是我市脱贫攻坚的难点。要深化医疗保险、大病保险、医疗救助制度改革，市人力社保、民政、农办、卫计委、教育、住房建设、残联等部门要认真分析研究全市因病、因残致贫家庭的总体情况及特点成因，进一步建立健康扶贫机制和支出型贫困救助机制，完善医疗救助制度，创新救助方式，提高这些群体的医疗报销比例，扩大报销范围，并与农村低保、危房改造、就学资助和应急救助等结合起来，着力减轻因病、因残致贫等困难群体负担。同时，市政府要对残疾学生全面实行从幼儿园到高中阶段的免费教育，以体现党和政府对残疾人的特殊关爱。
（四）注重因地制宜、强化产业支撑，不断提高低收入农户产业增收能力。各级政府要不断创新扶贫方式，在继续推进产业扶贫、搬迁扶贫、科技扶贫等基础上，进一步发挥资源与生态环境的优势和特色，依托绿水青山以及良好互联网经济生态，大力推进美丽乡村建设，鼓励发展乡村休闲旅游、农村电商、农家乐、民宿、光伏等新兴业态。要创新低收入农户产业帮扶项目，探索符合农村群众增收的产业发展渠道。当前，要积极发展参股投资帮扶项目、来料加工帮扶项目、订单产销帮扶项目、产业基地帮扶项目、物业租赁帮扶项目、金融贷款帮扶项目、技能培训帮扶项目，加强项目扶贫的管理，为低收入农户增收提供产业和就业保障。要优化低收入农户产业帮扶项目运作方式，实行一项目一申报、一项目一审核、一项目一报销、一农户一证书、一农户一账户，真正把扶贫项目与农村群众发展需求对接，让农村群众真正得实惠。着力加大对这些地区交通、教育、文化、医疗卫生等基础设施建设投入力度，努力改善发展环境，促进区域经济发展和产业工程提升，破解城镇集聚力不强和产业低小散的瓶颈。
（五）加大投入力度，有效整合资源，提高精准扶贫资金管理和使用效率。要不断完善“政府主导、社会参与、群众自筹”的多元化扶贫投入机制，加大公共财政的投入力度，发挥财政资金的“四两拨千斤”的作用，引导社会资本、金融和保险资金投入到扶贫事业。按照精准扶贫的要求，建立重点村产业基础设施建设专项资金，对全市150个扶贫重点村的基础设施建设列一个专项，同时，把低收入农户产业发展资金列入其中。主要用于对重点村村道、林道、生产设施、产业发展配套设施和统防统治进行扶持，为产业发展奠定基础。坚持公共财政均等化原则，集成政策，集聚资金，财政资金向农村特别是低收入群体倾斜。市级财政资金要采用因素分配法管理，按各区、县（市）低收入农户数量、项目储备情况、县级配套资金、项目管理等各类因素切块至县级财政统一管理、专款专用。按照因素分配法的要求，加强财政扶贫资金的管理，制定出台专项资金管理办法，明确低收入农户产业帮扶项目资金的享受对象、项目申报、实施具体要求和程序等。完善和落实县级专户报账制，低收入农户产业帮扶项目资金统一实行村报、镇审、县（市）报销的程序，具体可按照淳安县现有的扶贫资金管理操作模式实施，即可防止资金管理的漏洞，又便于项目的统一管理。鼓励工商资本投入扶贫重点村。凡是到扶贫重点村投资农业、民宿、养老等项目的，给予村集体一定的补助，专项用于产业配套。深化财政支农体制机制改革，大力整合扶贫资金，全面开展绩效评估，充分运用“互联网+”，提升扶贫资金管理和使用水平。
（六）加强力量建设，完善工作机制，提高精准扶贫工作的规范化科学化水平。要加强基层扶贫力量，特别是要加强县级和乡镇一线指挥部的力量，乡镇宜设立扶贫帮困专管员，以确保项目管理工作落到实处。要建立低收入农户动态管理监测机制，定期对低收入农户进行认定和统计监测，及时完善数据信息，为开展精准扶贫提供可靠的数据保障。要加强项目管理培训指导，定期对县级及重点乡镇、村的相关工作人员进行业务培训。要探索发挥农村老年协会、妇女协会、志愿者协会和慈善组织等各类社会民间组织的作用，共同参与乡村治理和农村社区管理工作。要发展村级集体经济，通过深化农村产权制度改革和新型农村经营主体培育，促进农村的资源、资产等要素“活起来”，增强自我积累、自我发展的能力，破解乡村整治后的后续管护等方面资金不足问题，努力实现“有钱办事、有人管事、有章理事”，不断夯实农村基层基础，提高自治能力和水平。
